行政复议决定书

温鹿政复〔2022〕50号

申请人：林xx。

委托代理人：龚培诚，上海兰迪（杭州）律师事务所律师。

被申请人：温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区双龙路199号。

法定代表人：陈祥武，主任。

委托代理人：张纽约、程约，浙江震瓯律师事务所律师。

申请人不服被申请人于2022年4月2日作出的《安置协议撤销决定书》，于2022年5月6日向本机关申请行政复议。本机关依法受理并进行了审理，现已审理终结。

申请人称：一、该行为违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定，以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。被申请人于2020年12月1日作出的“变更决定”，本质上减损了行政相对人的合法权益，将应安置的套内建筑面积从171.4m²减少为73.6m²，减损幅度达97.8m²，其他相应征收补偿权益也一并减少，而经过一、二审法院审理后，人民法院撤销了该“变更决定”。被申请人却在2022年4月2日作出了一份“撤销决定”，罔顾上述法律规定，不仅同样减损了97.8m²的安置补偿面积，甚至将尚剩余的73.6m²安置补偿面积一并剥夺。被申请人在明知违法的情况下作出该行为，属于严重违法行为。三、该“撤销决定”内容违法，仍单方面变更行政协议内容，违反了行政协议的双务性，利用行政机关的优势地位损害行政相对人的合法权利。根据温鹿政发〔2012〕64号《鹿城区未经登记建筑实施细则》第三部分，在行政征收过程中，对未经登记建筑的各部分面积可视为合法的认定，是以公示行为及复查公示行为进行确立的。本案中，原征收补偿协议中安置补偿权益的具体内容，是根据当时还在的未经登记建筑实地丈量，公示后，经双方约定确认的，是依据行政政策所规定的程序形成，并签署协议，对双方均有拘束力。更何况，行政协议是具有双务性的，与其他单务性行政行为有着重大区别，对行政机关和行政相对人均有拘束力及履约要求，在原协议的第9条也有所规定：“任何一方不得擅自修改和解除。”一个经过公示的、双方签字确认的且已经正常履行的双务性协议，行政机关是没有单方变更或解除的权利的。否则，行政协议制度的设立将形同虚设，更违背了协议征收的初衷。倘若该行为是允许的，那么，在任何行政征收过程中，实施机关均可大胆向行政相对人承诺高额补偿，并在拆除后单方变更，拒不支付行政协议上所约定的征收补偿。即便诉讼了，也可以通过滥用职权的方式反复做出同样的决定，增加行政相对人诉累。这样的行为对行政相对人极不公平，对我国依法治国的理念更是一种践踏。四、根本就不存在所谓的““损害国家利益、国有资产流失”等问题，其后果也不应由无过错的申请人承担。被申请人认为如继续履行原协议将损害国家利益，造成国有资产流失，这样的论调是荒谬的。所谓国家利益，就是满足或能够满足国家以生存发展为基础的各方面需要并且对国家在整体上具有好处的事物，包括领土完整、国家主权和文化完整。本案征收补偿权益，乃是申请人交付土地及房屋,通过行政协议的方式换得了征收补偿权益。申请人也是中华人民共和国公民，以房屋和土地换取征收补偿权益并无不当，若行政机关认为给予的征收补偿权益过多，那也需双方经过规定程序、协议协商之后双方均予以认可的结果。需重点表明的是，国家是人民的，不是行政机关的，行政机关的可支配财政资金或财产性权利并不等同于国有资产。故给本案的行政协议扣上损害国家利益、国有资产流失的帽子，纯粹是被申请人为自己的单方撤销行为找补，于法无据，与事实亦不相符。五、被申请人适用的依据错误。被申请人认为，根据《浙江省行政程序办法》第七十三条、第九十四条的规定，可以做出“撤销决定”，系适用法律错误。该“办法”第七十三条及九十四条规定的是行政执法决定的内容，而被申请人作为街道办事处，不具有行政执法权，不是行政执法机关。更何况，该条款所规定的是单务性行政行为，包括行政许可、行政处罚等，而不包含双务性的行政协议。其内容上也没有可将原协议撤销的内涵。被申请人适用规章张冠李戴，依据错误。为避免行政机关滥用权利，该“办法”第三条还规定：“行政机关应当遵守法定程序，不得在程序上减损公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务。”第八条还规定：“行政机关应当诚实守信；非因法定事由并经法定程序，不得擅自撤销、撤回、变更已经生效的行政行为。行政机关撤销、撤回、变更已经生效的行政行为，造成公民、法人和其他组织合法权益损失或者损害的，应当依法予以补偿或者赔偿。”结合上述论述，被申请人已经构成滥用行政程序，损害行政相对人合法权益的事实。六、被申请人的处理行为超越人民法院所规定的期限，故超期作出的“撤销决定”行为无效，应对原协议的继续履行，并应当追究负责人相应责任。申请人与被申请人之间的行政诉讼，生效判决为（2021)浙03行终567号，于2021年12月24日作出并生效。根据生效判决第二项内容为“责令被告温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处自本判决书生效之日起六十日内重新作出处理”，并结合第一项判决内容，被申请人应于2022年2月24日前作出足以保障申请人协议利益的行为或继续履行原协议。在生效判决所规定的60日期限已过时，申请人已经认为被申请人应依据原协议继续履行。考虑到被申请人支付补偿款需要时间，故申请人也并未催促被申请人缴付。岂料在2022年3月14日以及同年4月2日，被申请人分别做出告知书以及决定书，且不论该决定书内容是否符合规定，其超期行为即已违反法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十六条之规定，应对被申请人负责人按每日50元至100元罚款，并公告拒绝履行情况，反映至监察机关，以及视具体情节追究其他责任。综上，请求撤销被申请人于2022年4月2日作出的《安置协议撤销决定书》，并要求被申请人继续履行申请人与被申请人签订的原HD157《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》（适用于合法面积1:1)。

被申请人答复称：被申请人作出的案涉《安置协议撤销决定书》，事实认定清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律政策正确。一、被申请人作出撤销行政协议决定，事实认定清楚、证据确实充分、程序合法。（一）申请人户实际符合安置政策的可视为合法面积仅为部位（1)33.6平方米，原协议按可视为合法面积131.4平方米签订，确存在错误，应予以纠偏。申请人系温州市鹿城区南汇街道横渎保障性安居工程拆征安置对象，该户在温州市鹿城区南汇街道横渎北路14号有涉案房屋，初始登记人为林永进。涉案房屋建筑面积131.4平方米，拥有温集用（2002）字第1-2552号《土地使用权证》，登记人为王秀珍。林永进系林君玉父亲，王秀珍系林君玉母亲。温州市勘察测绘研究院于2014年10月4日出具《年限件》对涉案房屋进行年份判读，结果为全屋131.4平方米均为94段建筑物。故被申请人与该户于2016年5月7日签订了 HD157《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产和换协议书》（适用于合法面积1:1)（以下简称原协议）。原协议中约定的未经登记建筑可视为合法的建筑面积131.4平方米。因林永进去世，其户将林永进变更为林君玉。因户主姓名变更，导致原先于2014年10月4日由温州市勘察测绘研究院出具的《林永进年限件》不再适用。2017年5月12日温州市勘察测绘研究院重新对其户进行年限判定，出具了新的《林君玉年限件》，导致该户年限判出现更新，原131.4平方米全部从砖混改成“未标注”。温州市勘察测绘研究院后续出具航摄影像判读，申请人户房屋（1）部位在1994年航摄像片中存在一层建筑物影像，不存在第二层、第三层建筑物影像。2021年5月19日，温州市勘察测绘研究院出具《关于鹿城区人民政府南汇街道办事处林君玉户情况说明的函》，说明由于该院作业人员主观认为申请人户建筑与西边间四层建筑为一体房屋，故作出申请人户四层建筑全部属于94段的错误判断，从而出具了与地形图表达不一致的判定结果。该户房屋位置实际在1994年航片上显示只存在一层建筑物影像。故依据温鹿政发〔2012〕64号《鹿城区未经登记建筑调查认定实施细则》之规定，申请人户94段建筑仅为部位（1）33.6平方米，即实际符合安置政策的可视为合法面积仅为33.6平方米，原协议按可视为合法建筑面积131.4平方米予以补偿安置确存在错误，不符合《横渎村范围内征地房屋补偿方案》第二部分第一条征地房屋补偿主要原则第八项的规定，若被申请人继续履行原协议，势必造成国有资产流失，有损国家利益。（二）被申请人作出案涉撤销行政协议决定程序合法。被申请人发现原协议错误后，即开展协商纠偏工作，要求申请人重新协商签订安置协议，但经沟通双方就重新签订安置协议协商无果，申请人仍要求被申请人履行原协议。为此，被申请人将申请人户档案材料移送鹿城区综合行政执法局进行认定与处理。同时，被申请人于2020年12月1日基于行政优益权作出变更行政协议决定，纠偏该份错误协议。申请人就该变更行政协议决定提起行政诉讼。该案经鹿城区人民法院作出（2021）浙0302行初1号行政判决，后经温州市中级人民法院作出（2021）浙03行终567号行政判决，法院认为：“行政机关行使优益权单方变更或解除协议的前提是，行政协议本身合法有效，但在履行过程中出现法定或约定情形导致协议不能或不宜继续履行。本案中，被上诉人在履行协议过程中发其对涉案房屋1994航摄时的建筑面积认定错误，据此认为涉案协议认定涉案房屋符合补偿标准的合法或视同合法面积，以及相关补偿权益均存在错误，属于订立协议时认定事实是否正确、涉案协议内容有无违反法律法规及补偿方案规定的问题，进而导致协议效力可能存在问题。”法院并据此判决撤销了被申请人原作出的单方变更决定，责令被申请人于判决生效之日起六十日内重新作出处理。被申请人于2022年1月27日收到温州市中级人民法院作出的（2021）浙03行终567号《行政判决书》，后于同年3月14日作出《安置协议撤销告知书》，于3月15日通过 EMS 邮寄至申请人住址株柏公寓5号楼218室，并通过电话告知该户送达相关事宜，要求该户领取相关 EMS 邮件。当日通过申请人的女婿林健伦的电话得知申请人人在外国，短期内不会回国，且未委托给其他人，无法通过正常途径进行送达。故被申请人为保障判决的履行，在3月16日通过鹿城区人民政府信息公开网依法公告送达《安置协议撤销告知书》(网址为http://www.lucheng.gov.cn/art/2022/3/16/art_1229484980_59058597.html  )，公告期为10日。后被申请人于3月22日再次致电其女婿林健伦，得知申请人依旧在国外，无法通过正常途径进行送达，被申请人在其陈述、申辩期满后，于2022年4月2日作出《安置协议撤销决定书》，并于同日通过鹿城区人民政府信息公开网依法公告送达（网址为http://www.lucheng.gov.cn/art/2022/4/2/art_1229484980_59058861.html  )，公告期为60日，现仍处于公告期内。二、被申请人作出案涉撤销行政协议决定适用法律政策正确。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省行政程序办法》以及温鹿政发〔2012〕64号《鹿城区未经登记建筑调查认定实施细则》、《鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案》之规定，申请人户符合安置政策的面积为33.6平方米，原协议按可视为合法的建筑面积131.4平方米予以补偿安置确存在错误，被申请人作出撤销行政协议决定，合理合法，且势在必行。三、被申请人并未剥夺复议申请人获得正常安置的权利。被申请人在涉案撤销行政协议决定中已经写明，申请人户补偿安置待职能部门作出未经登记建筑违法面积认定决定后再由职能部门依法予以补偿安置。故待区执法局作出相关认定后，由区住建部门依法作出补偿安置决定，申请人相关利益并未被剥夺。且被申请人一直愿意与申请人就符合安置政策的面积进行协商，重新签订安置协议，也愿意在政策法律内尽可能帮助申请人。另，申请人要求继续履行原协议的诉求已经（2020）浙0302行初393号、（2021）浙03行终275号行政判决驳回诉讼请求，现继续要求履行原协议不存在事实与法律依据。综上，依据相关政策、法律，申请人户实际可安置利益远小于原协议约定的权益，原协议确存在错误，续续履行原协议势必造成国有资产流失。因行政协议兼具行政决定性质，故被申请人作出案涉撤销行政协议决定，以维持国有资产及公共利益，符合法律法规、安置政策之规定，请复议机关依法驳回申请人的复议申请。

经审理查明：2016年5月7日，申请人与被申请人就坐落于温州市鹿城区横渎北路14号房屋的补偿安置事项签订《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》（档案号：HD157），约定“……1.未经登记建筑可视为合法的建筑面积131.4m²……4.另有未经登记建筑面积4m²……”。2017年5月12日，温州市勘察测绘研究院对案涉房屋重新进行年限判定，被申请人根据新的年限判定于2020年12月1日作出《关于变更行政协议的决定》，将上述协议约定的“……1.未经登记建筑可视为合法的建筑面积131.4m²……4.另有未经登记建筑面积4m²……”变更为“……1.未经登记建筑可视为合法的建筑面积33.6m²……4.另有未经登记建筑面积97.8m²……”。2021年7月1日，温州市鹿城区人民法院作出（2021）浙0302行初1号行政判决书，撤销《关于变更行政协议的决定》，并责令被申请人自判决生效之日起六十日内重新作出处理。申请人不服该判决，提起上诉。2021年12月24日，浙江省温州市中级人民法院作出（2021）浙03行终567号终审判决书，判决驳回上诉，维持原判。被申请人遂于2022年4月2日作出《安置协议撤销决定书》。

以上事实，由被申请人提供的《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》（档案号：HD157）、年限件（2017年5月12日）、《关于变更行政协议的决定》、（2021）浙0302行初1号行政判决书、（2021）浙03行终567号终审判决书、《安置协议撤销告知书》、EMS邮寄件及公告界面、《安置协议撤销决定书》及公告截图等证据予以证明。

本机关认为：原国务院法制办公室对《交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函》的复函中明确：“政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。”本案系被申请人因与申请人就案涉协议中未经登记建筑情况条款产生争议，从而单方撤销案涉协议，故不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。据此，申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条应当予以受理的规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

温州市鹿城区人民政府

2022年7月1日